墨西哥湾原油泄漏事件:警钟不仅为美国敲响我国应增强环境高风险行业惩罚性经济责任

2012-09-27 19:25:55 admin 13

  墨西哥湾原油泄漏事件造成了严重的环境灾难,其恶果难以估量,已被认为是美国有史以来最严重的环境灾难。

  美国媒体及国会调查人员现阶段获取的证据表明,这场灾难存在事前疏于监管、事后应对乏力、隐瞒真相等人为因素,从美国政府到英国石油公司(Bp)都有难以推卸的责任。事故发生后,在路易斯安那州,已有超过100起针对Bp及钻井平台出租方瑞士越洋公司和施工方美国哈利伯顿公司的诉讼。

  虽然在与美国总统就漏油事件展开会谈后,Bp近日同意投入200亿美元设立“第三方赔偿账户”。然而,相对于漏油事件造成的损害,这个数字显然太少,惩罚还太轻。应该说,漏油事件惩罚、赔偿与追责的大幕才刚刚拉开一角。

  中国环境报邀请环境法学者,对事件相关法律制度、法律责任、污染责任保险、能源结构等方面进行分析,以飨读者。

漏油事件拷问现有法律制度◆吴宇

  历史上,大型的原油泄漏事件并不少见,随后也会伴随着相关立法的跟进。

  在国际法上,因为1967年托雷峡谷号油轮搁浅事故导致原油泄漏的事故在国际上引起关于油污事故责任的争论,并由此导致了1969年《国际油污损害民事责任公约》和《国际干预公海油污事故公约》的签署。在国内法上,1989年埃克森美孚石油公司在美国阿拉斯加的油轮泄漏事件,直接导致美国1990年《石油污染法》的颁布。

  立法跟进为何没能阻止泄漏事件发生?

  然而,立法上的跟进为什么没有能够阻止更大规模的原油泄漏事件的发生?20年过去了,当初的法律制度设计是否还能够应对现代风险社会下的环境灾难事件的发生?经过此次事件,美国的立法或许又会有新的改进,以建立起完善的风险预防与风险分散的法律制度体系。

  此次事件发生在美国,所以我们从美国的立法着手来分析这个事情。已经有人指出,具有20余年历史的美国《石油污染法》目前已经成为石油公司原油泄漏的“经济诱因”。因为,1990年颁布的这部法律当中规定,一次石油泄漏事件中,石油公司所需要承担的经济责任是:(一)如果是离岸采油设施且非深水港,为去除油污的费用外加7500万美元;(二)如果是岸上采油设施且为深水港的,则总数不超过3.5亿美元。这是一个固定不变的数字。

  所以,这次墨西哥湾漏油事件中,英国石油公司(Bp)面临美国法律所施加的经济强制责任最高可能只有7500万美元。而英国石油公司一天的利润额就高达9300万美元。如此一来,法律上规定的经济强制责任额英国石油公司连一天都不需要就可以收回。

  目前,英国石油公司支付堵漏成本就已花去近10亿美元,后续能否对所有的生态环境损失予以赔偿,值得质疑。

  在美国,与《石油污染法》相关的,还存在一个原油泄漏责任信托基金。此基金最高可以提供10亿美元用于清除油污和损害赔偿,其目的在于分散石油公司的事故风险。但是,这是一个由纳税人交钱、美国总统掌握之下的基金。归根到底,石油公司所造成的损失,还可能由全体人民来埋单。

  法律责任为何不足以降低风险发生?

  当代环境法律制度的设计必须要考虑到风险社会下种种风险的存在,既要能够有效地预防风险发生,也要能够公平合理地分散风险。当法律责任的“诱因”不足以降低风险发生时,就不得不要检讨法律管制的效力问题。法律规定不仅不能防止石油公司加强对开采设施安全的监管,反而因为处罚力度较低,让这些企业可以置风险预防于不顾,这就违背了法律制度设计的初衷。

  法律规范除了强制性的命令与控制手段,也提供了经济上的成本——效益分析的可能性。美国《石油污染法》的规定,已经不足以通过经济诱因的方式来引导石油公司采取有效风险预防的措施,其立法目的不能够得到实现。

  我国相关法律制度亟待完善

  美国墨西哥湾的漏油事件对我国石油开采的法律规制,特别是对原油泄漏事件的预防与应对法律制度设计敲响了警钟。

  我国在防止和应对油污事故的立法方面,主要依据的是1999年修订的《海洋环境保护法》和2006年颁布实施的《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》。不过,与美国的《石油污染法》所规定的责任相比,我国的法律规定在责任上,特别是经济责任上,显得更为语焉不详,且数额更低。

  《海洋环境保护法》第九十一条规定,对违反规定,造成海洋环境污染事故的单位,由依法行使海洋环境监督管理权的部门根据所造成的危害和损失处以罚款;罚款数额按照直接损失的30%计算,但最高不得超过30万元。

  也就是说,我国对石油公司的惩罚性经济责任最高不超过30万元。相对于石油公司的利润来说,这不过是“九牛一毛”。当这些企业对安全上的投入进行考虑时,过低的惩罚性经济责任,反倒会使他们降低安全投入成本,导致环境风险的增加。

  况且,在法律责任的规定中,危害和损失是否包括对生态环境所造成的不可逆转的损失还有待进一步的法律解释。明显地,生态环境的损失是不属于立法上所说的直接损失,也就是说,无法算入那30%的惩罚性经济责任当中。笔者认为,应当加大这部分的惩罚性经济责任,并将此笔罚款用于对生态环境损害的补偿之中,减少政府为此另外的财政支出。同时,也体现出“污染者负担原则”的本质、谁污染谁治理的核心思想。

  每次原油泄漏事故之后,所需要的恢复成本的数额非常之高,所以法律要求石油公司办理环境污染责任保险,以分散风险。为此,我国《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》规定,海洋油气矿产资源勘探开发单位应当办理有关污染损害民事责任保险。

  法律在管制石油开采这种具有高风险同时又有高利润的行业方面,应当以足够有力的管制手段去促使这些企业采取更有效的风险预防措施,并且,又要通过合理的社会保险制度去分散风险,使得一旦事故发生后,有足够的能力去应对风险。这一点,是我国立法中亟待加以完善的部分。                       (作者系武汉大学环境法研究所博士)

不能依靠污染责任险包治百病◆张宝

  由于墨西哥湾沿岸占据95%的美国渔业资源,且富集珍稀动植物资源,此次漏油事件将对当地生态造成毁灭性打击。专家预测,Bp仅清理墨西哥湾油污的费用即可高达186亿~692亿美元;更为关键的是,根据1990年《石油污染法》,损失还将包括与墨西哥湾有关的渔业、旅游、能源、航运等直接或间接损失,据统计,这些行业每年的经济产值约为2340亿美元。

  事故发生后,在路易斯安那州,已有超过100起针对Bp及钻井平台出租方瑞士越洋公司和施工方美国哈利伯顿公司的诉讼。即便作为世界第三大公司、资产占英国GDp1/10的Bp倾其所有,恐亦难支付事故引发的巨额损失。

  卷入其中的还有保险业。据预测,此次漏油事件将导致多达15亿到35亿美元的保险损失,多家国际保险公司涉及其中。尽管这一金额与损失相距甚远,但对赔偿已是助力甚多。

  作为风险社会化的重要手段之一,污染责任保险通过投保人向保险人缴纳保险费的形式,将突发、意外的恶性污染风险或累积性环境责任风险转嫁给保险公司,最终由风险制造者予以分担,在政府、企业与受害人之间形成多赢局面。

  源于污染责任险的诸多优势,我国亦在大力推行这一制度。在污染责任险一路高歌猛进的背景下,我们更应深入了解其存在的困难,方能更好地推进这项制度。

  先来看发展较成熟的油污责任险。由于油污损害责任人通常较易确认,且油污损害后果特别严重,故而各国纷纷建立油污强制责任保险,效果良好。如2002年在渤海湾发生的马耳他籍“塔斯曼海轮溢油案”,中方索赔金额达1.7亿元人民币,后经法院判决赔偿生态、渔业等损失4200万元。最终,绝大部分损失即由公司保险方伦敦汽船互保协会承担。

  我国《海洋环境保护法》第六十六条虽然规定应建立船舶油污保险和油污损害赔偿基金制度,但迄今油污责任险仍无多大发展。究其原因,船主通常只注重对船身投保,对于油污损害心存侥幸;由于投保人较少,保险人不愿意承保或者承保金额较低,又反过来导致油污责任险难以发挥作用。目前,《船舶油污损害民事责任保险实施办法》正在制定,或许以后能有所改观。

  再则,《侵权责任法》等立法规定了污染侵权实行无过错责任、举证责任倒置等规则,加之污染侵权多为受害人众多、侵害范围广的大规模侵权,企业即便不是故意违法排污,亦可能承担巨额赔偿责任,从保护企业和受害人计,污染责任险具有不可替代的作用。但是,这一制度在法律、技术和运行等方面亦存在短板:

  一是污染企业在从事生产活动时,其收益归于本身,而污染后果归于社会,从而产生外部不经济性,若无外界干预,企业为自身利益最大化一般不会自愿购买此保险,而现行立法无强制性污染责任险的规定,导致保险需求不足。

  二是技术层面问题。企业技术水平、风险大小等存在行业与地区差异,决定了污染责任险没有统一标准,使投保范围、承保金额、费率认定等较为困难,加之损害鉴定机制不完善,亦导致理赔难题。尤其是生态本身损害,更加难以认定,因而实践往往将之排除。如此次漏油事件中,为瑞士越洋公司承保7亿美元保单的英国劳埃德保险公司已提起诉讼要求法院驳回对其提起的索赔,理由是保单不包括漏油导致的环境破坏责任。

  三是运行层面因素。环境责任险目的在于分散风险,企业最终承担的赔偿额较少,从而可能使侵权责任失去惩罚功能,降低企业的注意义务,这时,保险费的调整是制约企业的主要因素。但由于环境监测体系不完善,偷排行为较为常见,企业从其违法行为中的获益将远远大于其可能支出的行政罚款和保险费率,从而使保险费率的调整功能丧失。

  墨西哥湾事故的蝴蝶效应还未全现,但已经为我们敲响了警钟,说明了未雨绸缪的重要性。这一事件同时表明,不管科技进步到何种程度、采取多少预防性措施,也不管政府监管和公司治理达到什么程度,污染损害始终不可能完全避免,而污染责任保险正是应对这种危险的理性选择,但同时亦不应神化其功能和作用。          (作者系中南财经政法大学环境法博士生)

安全措施无济于事替代能源亟待推行◆郭武

  2010年4月20日发生的墨西哥湾漏油事故是美国历史上最大的环境灾难,此事故以每天1.2万桶到1.9万桶的速度向墨西哥湾“倾倒”原油。此次重大环境事故的发生或多或少带给我们一些疑惑。

  原油泄漏地点是美国,原油开发公司属于英国,按人们惯常理解,这样两个超级大国在世界石油领域“行走多年”,经验颇丰,定会拥有和他们名字一样响亮的安全措施做防备。然而,这起罕见的漏油事件就在这样的背景中发生了,这不得不使我们思考能源安全的深层次问题。

  作为原油开采方的英国石油公司在开采作业过程中不会对相关安全措施熟视无睹,另外,依照属地管辖的原则,美国的相关法律也断不会容忍英国石油公司在作业过程中放松安全措施,以致对国内环境造成巨大的危害。因此,安全措施齐备的情况下发生如此严重的漏油事件绝非偶然。

  类似污染事件的根治绝非依靠安全措施的跟进即可解决。疑惑之余,我们应转向能源安全的源头,即能源结构本身去寻求问题的症结。清晰可见的是,在没有清洁替代能源支撑的资源利用模式中,污染事件在所难免,任何国家不能独善其身。

  因此,唯有转变能源结构,从源头上解决能源的替代问题,才能彻底根除能源开发利用中的安全隐患。

  发展清洁替代能源不仅关乎能源开发利用中的安全问题,更涉及自然环境的整体生态安全,直接关系到一个国家乃至全球经济社会发展的未来走向和生存性问题。

  作为全球最大的经济体,美国无疑是世界上头号能源消耗大国,能源消耗量占全球能源总量的22%左右。若美国在替代能源发展问题上没有实际的行动和突破,全球能源结构转型只是一句空话,诸如此次漏油事件的人类环境灾难仍将继续上演。

  然而不幸的是,漏油事件发生后,在美国国内民众洪水般的责难声中,政府迫于态势而采取平息了民愤的花样措施,如向民众表态认真处理此事、积极追究相关责任人的法律责任、受理漏油污染赔偿申请等等。而怎样从根本上解决此类严重的污染事件,时至今日,美国政府似乎仍没有传出任何有意义的声音。

  这一现象表明,发展替代能源只是少数人的一厢情愿,至少在美国政府那里,没有反映出发展替代能源的紧迫性。这使我们不得不联想到近两年来甚嚣尘上的全球气候变化谈判问题。

  气候变化谈判桌上,美国的姿态着实让所有人愤怒,不但无视自己在应对全球气候变化问题中本应承担的责任,反而变本加厉,试图将自己的责任转嫁到其他国家。直到2009年12月召开的哥本哈根世界气候变化大会,美国的态度仍然没有任何实质性的变化。

  气候灾难殃及全球,如果美国怀揣“你我都难以幸免”的念想而漠不关心全球气候变化问题的应对,但墨西哥湾漏油事件却瞄准美国的脑门痛击一顿。“智者千虑,必有一失”,若不转变观念,正视当下能源发展模式的弊病,积极制定新的能源政策,自食恶果将是必然。

  在能源发展领域,没有政策的引导,能源发展模式的转变将会失去明确的方向。但要彻底转变能源发展方式,积极探索替代能源,仅靠政策的号召是远远不够的,身体力行更为重要。受既有能源开发利用条件的影响,依循传统能源的发展方式在一定时期内仍将备受青睐,只有切实的行动,摒弃传统,适应新模式,才能真正实现能源发展方式转变。

  墨西哥湾漏油事件给人类敲响了能源结构变革的警钟。包括美国在内的世界能源消耗大国应当汲取此次漏油事件的教训,积极制定新的能源政策,并在行动上切实解决能源发展中的结构性问题,从源头上消除能源开发带来的负面危害,才能在生态安全的前提下实现经济社会的长足发展。   

本信息摘自:广东省环境保护公众网