政府与社会谁当环保产业的领舞者?

2012-09-27 19:25:55 admin 12
   编者按

 

  从环保产业的角度,《国家环境保护“十二五”规划》不仅意味着万亿商机,更是对环保产业服务能力、发展能力的挑战。和5年前相比,国家污染治理、生态修复的需求由单一到多元,从简单到复杂,领域不断扩展;和5年前相比,环保产业作为战略性新兴产业,被赋予了更多内涵和更大期许。这些都决定了“十二五”环保产业发展都不能再是对过去的简单重复。

  面对巨大市场需求,环保产业能否全方位介入,发展水平能否满足改善生态环境质量的需求,政策机制、商业模式、技术方案等需要哪些调整、完善甚至是突破,都是业界急需思考的问题,这也是产业趋势版未来一段时间内关注的重点。

  “十二五”环保规划解读之一

  ◆中国环境报记者 陈湘静

  继成为国家战略性新兴产业之后,环保产业又迎来政策利好:不久前出台的《国家环境保护“十二五”规划》(以下简称《规划》)中明确,未来5年,全社会环保投资需求约3.4万亿元,其中,政府投资约1.5万亿元;诸多新兴环保产业领域将得到重点支持。业界从《规划》中看到了环保产业成长的空间。

  中国水网总编、清华大学环保产业研究所所长傅涛表示,《规划》从水气声渣等多个角度入手,对“十二五”节能减排工作做出详细部署,对我国环保事业的发展影响深远。同时,也给环保产业发展提出了新的课题。“3.4万亿元的投资需求中,政府出资1.5万亿元,其余1.9万亿元将由社会资本填充。这其中,环保产业能够介入的广度、深度如何?有多少投资需求能转化为市场需求、在具体落实过程中又会面临怎样的问题。这些正是《规划》出台后业界亟须冷静思考理清的。”

  “3.4万亿”展现市场空间

  投资规模能否真正实现,取决于各项具体的治理、修复要求,更取决于相应的监管能否跟上

  这部历时3年编制的《规划》针对性明显,以解决饮用水不安全和空气、土壤污染等损害群众健康的突出环境问题为重点,加强水、大气、面源污染等综合治理。其中,国家将优先实施8项环境保护重点工程,开展一批环境基础调查与试点示范,投资需求约1.5万亿元。

  不少业内人士指出,节能减排、总量控制等宏观政策的不断完善,对各地加大环保工作力度提供持续的压力和动力。首先是约束性指标增加,力度不减。其次,主要污染物总量控制要求等作为区域和产业发展的决策依据,对未完成减排任务的地方政府实施区域限批。污染控制拓展为工业源、生活源、农业源和交通源;还对造纸、印染、化工、电力、钢铁、水泥等重点行业分别提出了总量控制要求。

  “《规划》明确了一系列环境治理、生态修复的要求,这是拉动环保产业发展的基础。”傅涛说,“3.4万亿”展现了市场空间,但这样的投资规模究竟有多少可以真正实现,不仅取决于各项具体的治理、修复要求,更取决于相应的监管能否跟上。“在环境投资、环境改善等方面,目前对地方政府并没有相应的约束性指标。若无法完成预期目标,尚未有具体的激励奖惩及应对措施,这就更多地需要监管体系来保证。”

  仅地方环境投入一项,这种担忧就有着事实依据。此前,相当数量的重点环境工程常常由于地方配套资金的“掉链子”而延误甚至陷入停顿。如何确保地方政府环保投资的到位,是环保产业界最为关心的话题之一。此前,中持环保的董事长许国栋就曾提议,应规定地方政府环境投资的比例,即确定财政收入对环境支出的比例,并列入考核指标。

  对这个想法,傅涛表示肯定,但他同时表示,地方财政压力巨大,规定环保投资的支出比例可能实施起来困难较大。“为确保环保投入,我的思路是从收入增量中补偿环境支出,即建立以政府为载体额度对环境改善收益的分享机制。比如和土地收益捆绑,河道整治后周边土地的增值要通过政府主体的介入与环境治理主体进行利益分享;通过环境治理地块升值的收益应该补偿环境投入等。“我想,这个思路地方政府易于接受,也符合受益者付费的原则。但要实施还需要政策试点和实践摸索。”

  投资模式究竟该怎么调整?

  直接投资+借款的投融资模式已经走到尽头;地方政府直接投资效率低,效果难保证

  “直接投资+借款”,这是各地实施重点环境治理工程的投融资模式,小到城市护城河,大到社会广泛关注的重点流域整治,这种思路一直沿用至今。但在傅涛看来,“十二五”期间,这种思路到了必须转换的时刻。“政府直接投资有限且放大效应有限,波动性很强,效率低,效果难保证;环保企业、社会资本也找不到合适的途径进入。面对复合环境问题,复杂治理任务和巨大的环境投资需求,地方政府环境投入的思路必须做出调整。”

  傅涛解释说,首先是政府投资的有限性、周期性。根据《规划》,各项环保任务复杂多样,不仅要对付水、气等传统问题,同时要兼顾重金属污染防治、地下水防护、土壤修复、污泥处理处置等“环境欠账”。大部分地方政府的财政压力大,在《预算法》约束下的融资渠道有限,对环境的资金需求量大。纵观多年来地方政府对环境的投入,具有周期性、波动性大的特点。比如财政结余或者财政宽松政策条件下,环境投入可能会多一点,而一旦上述客观条件发生变化,环境投入能否及时到位就无法保证。

  其次是政府投资缺乏有效监管。地方环境投入的不稳定只是一个问题,更重要的是,在这种思路下,环境治理往往简化为环境投资行为,而缺乏对政府环境投资的有效监管机制。只管花钱而不顾效果,造成投资效率低下、重复投资、浪费投资等现象,甚至给寻租留下了空间。

  3.4万亿的投资,看起来资金盘子巨大,但相对于我国生态环境改善的资金需求来说还不够。而有限的政府投资必须发挥放大效应,让更多的社会资本合理顺畅地进入。傅涛说,只有广大的社会资本找到进入环保产业的通路,才能帮助扩展环保产业的市场空间。“这也是环保产业作为战略性新兴产业、国民经济支柱产业的必然要求。”

  地方政府将某些环境治理任务以效果为标的,通过规范的招投标方式交给环保企业,通过合同约定治理效果、期限、付费原则等,而规划设计、融资、工程建设、运营维护则统一由服务企业协调优化完成。

 

 

  地方政府将某些环境治理任务以效果为标的,通过规范的招投标方式交给环保企业,通过合同约定治理效果、期限、付费原则等,而规划设计、融资、工程建设、运营维护则统一由服务企业协调优化完成。

 

   政府投资不如买服务

  通过购买环境服务,让有限的政府投资吸引大量的社会投资,还将取得持续稳定明确的治理效果

  国家发改委制定的“十二五”现代服务业规划即将出台,环境服务业作为其中的重要子规划自去年起就已引起广泛关注。“环保产业要成长为支柱产业,必须以环境服务业为引导。”作为环境服务业坚定的推动者,傅涛强调,地方政府环境投入压力大,与此同时,大量的社会资本找不到稳定合理的投资渠道。“两者需要一个通道,进行融资模式的创新。而如果地方政府从直接投资转变为采购环境服务,由提供服务的环保企业再进行融资,就是一种值得的尝试。”

  合同环境服务就是满足这一需求的模式设计,而这也是环境服务业规划中综合环境服务的主要市场模式。地方政府将某些环境治理任务以效果为标的,通过规范的招投标方式交给环保企业,通过合同约定治理效果、期限、付费原则等,而规划设计、融资、工程建设、运营维护则统一由服务企业协调优化完成。傅涛正在和地方政府合作,想为这种模式的推广积累经验。

  在广东某市,“十二五”期间,地方政府下决心治理一条困扰公众多年的运河河道,初步估算大概需要约100亿元的投入。按照此前地方政府的想法,财政出资几十亿元,剩余的则向银行借款。而在傅涛为其设计的治理方案里,思路调整为政府每年投入约10亿元来采购治理服务,负责提供治理和综合服务的企业则以项目部分投资和每年获得的付费为担保进行项目融资,进行项目建设和运行维护。

  “在我们的设想里,政府资金压力和财务成本都较原来大大降低,最后的投资总额可能会少于当初的预算。”傅涛说,从投资者到消费者,地方政府的角色发生了改变。一旦代表公众采购环境服务,地方政府必须对治理效果进行监管,有效果才付费的合同约定则使得这种监管合法、合理且渠道畅通。

  事实上,在市政污水处理、垃圾焚烧发电中的BOT模式就是合同环境服务模式的应用。傅涛他们希望这种模式可以扩展,让更多的资金、企业参与到更广范围的环境治理、生态修复中去。“通过购买环境服务,有限的政府投资不仅可以吸引大量的社会投资,还将取得持续稳定明确的治理效果。地方政府也将更加注重投入的过程,而并非此前只顾花钱难见效果。”傅涛说。

  打开新市场还有几重门?

  责任主体不明确、商业模式不成熟、技术方案不完善,跃跃欲试的环保企业要加强自我调整,跟上新兴市场的需求

  根据《规划》要求,业内估算,“十二五”期间,我国污水治理累计投入将超过1万亿元,城市生活垃圾处理总投资将达2800亿元,污水和垃圾处理仍然是未来5年环保产业发展的支柱力量。而污泥、脱硝等新兴领域的市场也在打开,到2015年,全国污泥无害化处理处置率达到50%;国内火电厂全部需要配备脱硝装置,脱硝行业潜在市场需求超过2000亿元。而随着重金属污染防治、地下水防护、土壤修复、固废综合利用等领域工作的推进,相关新兴环保产业领域的商机也十分诱人。

  蛋糕诱人,但有多少能被环保企业收入囊中?对这个问题,傅涛认为还有不少变数。他说,“政府提出的环保需求”、“通过监管实现的需求”、“环保产业能够涉入的需求”,3种需求范围逐层减小,因而《规划》中提及的“3.4万亿”并不能简单等同为“十二五”期间环保产业的需求。

  挑战之一:责任主体不明确。在污水、垃圾处理等市政领域,责任主体较为明确,按照“谁污染谁付费”的原则确立了稳定连续的付费体系,而这正是上述两个行业迅猛发展的根基。但在重金属治理、土壤修复等环保新兴领域中,谁是污染者,谁又是治污后的受益者,有时候并不明确。“责任主体的不明确是新兴细分市场迫切需要解决的问题。”傅涛说,否则就无法建立类似污水处理费、垃圾处理费那样的支付体系,市场空间难以在短期内打开。

  挑战之二:商业模式不完善。在“3.4万亿”的投资需求中,有多少能转化为市场需求还取决于是否有成熟的商业模式。傅涛表示,《规划》明确了我国对污染治理、生态修复的需求很大,但这种需求更多的是一种事业性需求,是从民生角度提出的需求,并不代表产业需求。如果没有成熟完善的商业模式,市场空间将更多地停留在政府自己出资、产业难以介入的阶段。

  他强调,只有当商业模式确定后,政府事业行为才会逐步转化为市场行为,环保产业的市场空间才能真正得到拓宽。以污水、垃圾处理收费为保证,两个领域的市场化已经取得成果,商业模式较为成熟,但对于重金属污染治理、土壤修复等领域,市场空间的打开还需要完善商业模式的支撑,目前还有很多问题有待明确。“先行行业的成熟模式怎么复制、扩展到新兴领域中,是考验环保企业勇气和智慧的。”

  挑战三:成熟技术方案缺失。根据《规划》,“十二五”环保产业的发展涉及诸多领域,流域治理、生态保护、地下水修复、重金属防治等都涵盖其中。与污水、垃圾、二氧化硫等领域相对明晰、单一的技术需求相比,在重点流域、重金属、土壤、地下水、生态修复等领域需要的是复合、立体的解决方案,不是一个或几个简单的处理工艺就能解决。新兴产业同样考验着产业主体——环保企业的自主创新、技术集成、资源整合能力。

  傅涛表示:“国外环保企业这方面的经验较多,近年来国内一些企业也有着相关实践。但总体上看,国内环保企业的积累多集中于传统领域的设计、建设、运营,在综合技术方案上还欠缺经验。跃跃欲试的环保企业要加强自我调整,跟上新兴产业市场的需求。”

  目前,国内环保上市公司等行业领军企业,其主营业务主要集中在市政污水处理、垃圾焚烧发电、脱硫脱硝等几个细分领域,还有大片的区域并未深入涉及。要依靠产业来实现已形成的市场需求,技术是重要的基石。“如果没有坚实的技术支撑、不懈的技术创新,那企业将很难实现长远的发展,已形成的市场需求也难以得到全面覆盖。”

本信息摘自:广东省环境保护公众网