哪些因素影响环保法治前行?

2012-09-27 19:25:55 admin 9
   30年意味着什么?也许在漫漫历史长河中不过弹指一挥间,然而从一项从无到有的法治发展历程来看,30年也足以撑起一个历史的节点。

  从1979年颁布实施第一部环保法律《环境保护法(试行)》至今,我国的环保法治建设已经历了30余年。经过这几十年的发展,当前我国的环保法治建设究竟如何?

  北京大学法学院教授汪劲和他的研究团队通过对30年来环保法治建设的梳理,佐以大量的事实调研,近期集结成书——《环保法治三十年:我们成功了吗》。

  在问及对当前我国环保法治的总体评价时,汪劲说:“目前,我国在环保领域基本实现了有法可依,但在实践中这些环保法律制度却并未完全发挥出预期的作用。”

  截至2010年,我国已制定了近30部环境、资源、能源、清洁生产与循环经济促进方面的法律,60多部环境与资源保护的行政法规,600多部环境与资源保护部门规章和地方性法规或规章,1200多项各类环境标准。

  这些法律的实施对控制环境污染和生态破坏、合理开发利用资源与能源都起到了积极的作用。

  然而,回溯中国环保法治30余年的发展历程,其所呈现出来的现实状况却在某种程度上令人尴尬:一方面环境法律、法规“批量产出”,环保投入持续增长,环保机构在不断升格;另一方面环境形势依然严峻,环保压力继续加大。

  那么,究竟是哪些因素在影响着环保法治的前行呢?

  汪劲指出:“归纳起来,可以在执政、立法、行政、司法以及关联主体多个领域中找到影响我国环保法制体系建设运行不畅的主要因素。”

执政方面需做哪些改进?

  以牺牲环境为代价换取短期经济利益仍有市场

  依法行政是环保法治运行的根本保障。这些年来,我国通过制定大量的法律、法规确立了较为完整的环保法律制度框架。《环境保护法》以及其他综合或单项污染防治和自然保护法律、法规所确立的环保法律制度成为我国当前环境执法的主要依据。制度涉及范围广泛,主要包括环境保护计划制度、环境标准制度、环评与“三同时”制度、排污许可与总量控制制度、排污申报登记与排污收费制度、限期治理制度、突发环境事件报告及处理制度等。

  然而,汪劲指出:“目前,我国在环保领域基本实现了有法可依,但在实践中这些环保法律制度却并未完全发挥出预期的作用。”

  实践中我们可以看到,环境监管制度存在“管不动”、“管不了”、“能管而不管”的问题;限期治理制度中“挡箭牌”、“保护伞”现象不断出现;突发环境事件报告及处理制度中瞒报、谎报的情形时有发生。

  对于这种现象,汪劲将其称为:道高一尺,魔高一丈。“魔”之所以能够产生,纠其原委,终究离不开以牺牲环境为代价换取的短期经济利益。

立法方面的障碍有哪些?立法空白,立法规定太过原则,法律规定不合理

  在从法律适用的角度概括我国环保立法存在的问题时,汪劲说:“我国的环保法律看上去很完善,但真正面对具体问题时却很难找到切实解决具体问题的法律规定。”

  对于影响环保法治运行的立法因素,汪劲认为可以归结为3个方面,即立法空白;立法规定太过原则,缺乏可操作性;法律规定不合理,甚至法律规定违反了立法目的。

  “空白”是指目前我国很多与环保有关领域的法律、法规制定还是一片空白,以至于在遇到需要解决的问题时找不到相关的法律依据。例如在化学品管理、土壤污染防治等方面的法律还尚未制定。

  而对立法空白的原因,汪劲认为主要有两方面:一方面是因为相关领域的立法需要大量实践经验及调研作为支撑,短期内无法制定完成;另一方面是由于相关领域情况比较复杂,涉及众多要素和其他领域,给立法带来一定的困难。

  对于如何看待“立法规定太过原则,缺乏可操作性”,汪劲说:“在执行中我们常会发现制度与制度之间还存在很多衔接上的问题和矛盾。”

  分析其原因,汪劲指出,或因为立法受制于经济发展思想的制约,或由于迁就现有机制和体制而对制度进行不符合原意的修改,甚至有意对违法行为后果的处理不予规定。如此一来,就会导致制度本身的保障措施、产生的法律后果发生变化,而相应的制度本身就已经名不副实。

  汪劲以排污许可制度举例说,我国现行环保法律在设定排污许可时,并未从立法技术的角度关注设定许可的法律依据问题。立法者认为,只要排污许可制度被写入法律,则不论法律规范的具体方式如何,皆可作为设立排污许可的依据。这导致有关排污许可的法律规范规定得十分抽象、笼统和不严谨,设定许可的依据不充分。

  他又以《大气污染防治法》为例说,《大气污染防治法》在规定主要大气污染物排放许可时,仅规定了排污单位有义务申报拥有的污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度,并提供防治大气污染方面有关技术资料,却未对排污单位向大气排放污染物的行为本身做出义务规定。同时,由于这项法律规定排污申报并未顾及排污许可制度。将其作为设定排污许可的法律依据便会使得排污许可的法理基础不充分。而《水污染防治法》虽然明确规定国家实行排污许可制度,但却并未规定排污许可的具体实施办法和程序。

  汪劲认为,法律规定是否具有可操作性,在环境执法中尤为重要。如果法律和行政法规无法做到具体和可操作化,那么部门规章、地方性法规和规章就需要发挥更大的作用。

  然而,据统计,在国家已经公布施行的20多部环境与资源保护法律中,含授权性规范共计140多条,而目前已经制定出来的配套行政法规和规章加起来尚不足百部。

  此外,很多配套规范性文件都是在法律实施很长时间之后才姗姗出台,有的甚至在授权性法律修改之后至今也未出台,使得法律的实施效果差强人意。

  “提到‘法律规定不合理,甚至法律规定违反了立法目的’也可以举出很多例子,比如说备受批评的‘补办环评’条款。”汪劲说。

  根据我国《环境影响评价法》第三十一条规定,建设单位未依法报批建设项目环评文件,或者未依法重新报批或者报请重新审核环评文件,擅自开工建设的,由有权审批该项目环评文件的环保部门责令停止建设,限期补办手续。根据这条规定,对建设单位未履行环评程序并不直接进行行政处罚,而是被要求“限期补办”。

  如此一来,大量有风险、选址不当、严重危害人民生命财产安全的项目就会出现“先上车后买票”的现象。汪劲说他们在多地做过调查,补办环评的比例大约是50%。

  汪劲指出,环评的目的是要预防或者减轻拟建项目的不良影响,而在“补办”环评的情形下,建设项目已经开始施工,对环境的影响已经形成事实。这样一来,环评已经失去了“事先”预防或者减轻不良影响的作用。即使在要求补办环评时有关项目被主管部门责令停止建设,但对其环境的不利影响也已经造成,难以恢复原状。

  “类似于补办环评这样的法律条款,实际是立法层面上令环境执法向落后的经济增长方式妥协。”对于如何完善我国的环境法治建设,汪劲说,应当把完善立法作为最优先的事项来考虑,而“完善”不仅仅是重视增加立法的数量,更重要的是注重提升立法的质量。提升立法的质量,不仅是查漏补缺、提高可操作性与合理性,更要从制度整体考虑,使各项制度环环相扣、彼此照应。

环境行政执法现状如何?“左右为难,夹缝执法”

  法律的实施主要有两种方式:一种是行为人自愿按照法律的规定从事或不从事某种行为;一种是通过行政部门做出各种具体行政行为要求行为人按照法律的规定从事或不从事某种行为,即环境执法。

  环境执法对于环境法律、法规的实施效果具有决定性影响。良好的环境执法首先要求执法者、相对人和其他政府官员对环保的重要性有清醒的认识;其次还要求有良好的执法环境,使执法者只需要“依法行政”而不受其他因素的干扰;最后也要求执法者有明确而充分的权限从事执法活动。然而,目前这些条件或多或少都存在缺陷。用汪劲的话说就是“左右为难,夹缝执法”。

  他的调查结果显示,影响环保法治运行的行政因素既有源自作为执法主体的环保部门自身的因素,也有源自环保部门之外的制约因素。

  汪劲说,源自环保部门自身的因素主要表现为客观方面的执法能力不足,以及主观方面的不作为等,这都使环境执法的有效性、权威及其效率受到极大的影响。

  源自环保部门之外的制约因素又有哪些?汪劲指出,首先,整体上的环保行政管理体制设置不合理,一方面环保部门无法实现统一监督管理,另一方面部门分工负责又存在职权交叉和矛盾冲突;其次,在以经济发展为中心的观念指导下,环境执法并没有受到地方政府主要领导真正的重视,形形色色的地方保护主义对环境执法产生了严重干扰。

  追根溯源,通过进一步的分析,汪劲认为,影响环保法治运行的行政根源因素主要是由4方面原因造成的:一是围绕GDp形成的社会发展观念制约了环境执法效能的发挥;二是环境行政需要扩权的小气候与整体行政能力收缩的大背景之间产生了悖逆;三是现行地方政府的官员政绩考核主要是围绕GDp展开的,对官员的环保行为激励不足;四是现行财政体制对地方政府采取环保行为的激励不足。

  对于如何打破这样的僵局,汪劲也给出了自己的建议:加大党政干部政绩考核指标体系中环保指标的权重,减少地方政府对环境执法的阻碍;强化区域环保督查中心的执法权限,克服地方保护主义对环境执法的不利影响;统一环境执法标准,规范环境执法行为,强调环保部门严格执法的职责等。

司法尚有哪些不足?民事救济未到位,强制执行难保障

  司法救济是环境执法的最后一环,通常被看作“正义的最后一环”。环保绝不仅仅是环保部门与污染企业之间的事,司法机关的事后救济或制裁对于环境污染和生态破坏的受害者而言至关重要。

  司法本应代表公正,然而实践中由于司法机关还不能独立于地方政府以及其他干扰性因素的存在,导致各级司法机关在审理各类环境纠纷案件时还要考虑很多原本不相关的案外因素。这也就造成了:一方面法院对环保部门申请强制执行的积极性不高,导致环保部门做出的行政处罚决定经常无法落到实处;另一方面污染受害者在法院寻求民事救济时面临诸多障碍,出现了不予受理、迟迟不予判决、违法判决受害人败诉以及判决后迟迟不予执行等现象。这不仅使受害人得不到及时救助,也给环境执法带来不利影响,加大了环境执法的难度。

 

  “究其原因,既有客观因素,也有主观因素,十分复杂。”汪劲研究认为,就客观原因而言,在我国目前的体制下,法院受到来自各级政府及其他公权力机关的制约较多,还无法完全实现司法独立;而环境立法存在的缺陷、成文法的传统以及错案追究制度也都严重制约了法院能动性的发挥空间。就主观因素而言,法官整体上在环境法律、法规知识方面仍有欠缺。

还有哪些障碍待破解?企业普遍缺乏环境意识,公众力量未充分展示

  在环保法治的运行中,相关主体除了环保部门与司法部门外,最重要的相关主体就要属企业与公众。作为环境执法的相对人,企业行为对环保绩效起着决定性的作用,而社会监督对遏制各种环境违法行为也有着不可替代的作用。

  通过研究,汪劲发现,影响环保法治的关联主体因素主要涉及3个方面:一是企业环境违法现象严重,怠于承担环境社会责任;二是公众参与的广度和深度不够;三是社会监督机制不完善,难以发挥应有的作用。

  市场经济体制下,企业是社会生活中最具影响力的主体之一,如果企业能够积极承担起环境社会责任,环境执法将会获得极大的支持。然而在我国,企业缺乏环境意识仍是一个普遍现象。

  企业内部缺少环境管理的理念,法律又没有提供有效的外部管理途径,在组织上和财政上也没能给企业环境管理提供强有力的保障,企业的利益相关者(如消费者、银行等)对企业环境行为的正面引导作用也微乎其微。这种情况下,许多企业缺少自我约束,对应当承担的环境社会责任采取了一种漠然的姿态。

  “在环保法治运行过程中,除了企业这一主体之外,公众的力量也没有充分地展示出来。”汪劲等人的研究显示,由于监督机制的不完善,如环境立法、执法及司法过程中信息收集和反馈机制不完备,社会监督并没有发挥出其应有的作用。

  汪劲认为,就环保公众参与而言,公众的参与能力明显不足,而法律又没有提供完善的制度支持,甚至在某些场合公众参与还会受到压制,这就使得公众在环保领域参与的深度与广度明显不够,舆论监督所发挥的作用也还很有限。

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《环境保护法》修订草案成型

  全国人大环境与资源保护委员会近日在第二十七次全体会议上,形成了《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》(以下简称《草案》)。《草案》共7章48条,修改条文19条,合并6条为3条,新增规定4条。

  此次修订主要涉及8方面内容,包括环境影响评价、排污收费、限期治理、公众环境权益、环境监测、环境信息、跨行政区污染防治、政府环境质量责任制等。

  《草案》首次提出重大政策应进行环境影响论证,确立了重点污染物总量控制的法律地位,细化了排污收费制度,并提出将环保作为地方政府“一把手”考核的内容。《草案》提出,县级以上人民政府及其有关部门,对其组织拟定的对环境有显著影响的重大经济和技术政策草案,应当进行环境影响论证。

  在强化政府责任方面,《草案》迈出了重要一步。其中最重要的一点是,明确提出对地方政府“一把手”的环保考核规定。具体而言,考核的内容主要包括:环保规划的制定、公布和实施情况;任期内重点污染物排放总量控制约束性指标的完成和环境质量改善状况;环境影响评价工作;重大事故的处理。

  在环境信息公开方面,《草案》也有所规定,即规定了政府及其环境保护行政主管部门应当依法公开环境信息,对拒报或者谎报有关污染物排放监测数据事项应当进行处罚,政府工作人员对伪造或者指示伪造监测数据和依法应提供而未提供环境信息应当承担法律责任。

  《草案》还加大了对违法企业的处罚力度,首次引入“按日计罚”政策。

  此外,《草案》中提出增加3项差别化的排污收费政策。其一,对排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的,征收标准为达标排放标准的2~3倍;其二,对经限期治理逾期未完成治理任务的,在停产关闭之前,征收标准应当是达标排放标准的4~5倍;第三,对国家确定的重点区域、流域和地方污染物标准严于国家标准的地区,可以在规定排污费征收标准基础上加收50%。

  类似的污染事件令人心痛。严惩违法行为,保护合法权益,进一步完善环保法治迫在眉睫。

本信息摘自:广东省环境保护公众网